Ordenamiento territorial herramienta de desarrollo regional

Abstract

La descentralización ha sido un tema de preocupación en Chile desde la década de los sesenta y ha experimentado diversos perfeccionamientos expresados en modificaciones a la legislación pertinente o en la creación administrativa de nuevos instrumentos descentralizados de inversión pública. Con la promulgación de la Constitución Política de la República de Chile, el año 1980 bajo el régimen del general Augusto Pinochet, el país vivió una profunda transformación de su estructura político-administrativa. Comenzaría allí la instauración de una nueva forma de "gobernar el territorio", caracterizada por la conformación de 13 regiones, 51 provincias y más de 300 municipios. Esta conformación desconcentraba las estructuras del estado central, pero en el nivel regional las sostenía al centro mediante un estilo de gestión fuertemente "sectorial" que impediría, en los hechos, su arraigo a los intereses y problemas regionales. La pugna entre la planificación sectorial y la planificación territorial regional, ha encontrado fuerzas desiguales: una estructura sectorial altamente especializada y con grandes soportes de información v/s una estructura regional en formación y carente de orientaciones de desarrollo acordadas y por tanto legítimas. Ello ha sido más evidente desde la conformación de los Gobiernos Regionales, al amparo de la Ley 19.175 de Gobierno y Administración Regional, promulgada en 1993. En el debate reciente, en busca de opciones para un nuevo estilo de gestión regional, han aparecido con fuerza elementos y conceptos como el de Ordenamiento Territorial, en cuyo ámbito me desenvuelvo actualmente, mediante un proyecto auspiciado por la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Pero es desde comienzos de la década pasada que se discute profusamente en Chile acerca de la ausencia de una política de Ordenamiento Territorial y de los efectos negativos que este hecho ha provocado en el desarrollo del país, particularmente en las desigualdades territoriales, en el mal uso de recursos naturales y en la concentración acelerada de la población urbana en desmedro del mundo rural. A este concepto se suma otro de carácter más bien financiero, es la necesaria coordinación entre la inversión regional y la de carácter sectorial (nacional) que se ha materializado mediante un instrumento llamado Convenio Marco. Esta nueva fórmula de acuerdo para la inversión regional entre el estado nacional y el gobierno regional, ha generado expectativas muy altas, pues en efecto posee un gran peso efectivo. Habría que mencionar como una de sus atributos, que el Convenio Marco debe ser suscrito por el Presidente de la República y los Intendentes Regionales, hecho que le da un carácter mucho más formal en un régimen presidencialista como el chileno. Claro que es un hecho también muy simbólico, pues debemos recordar que los Intendentes Regionales son designados por el propio Presidente. Pero a estos nuevos instrumentos, que podríamos calificar más bien como técnicos, se suma el desarrollo incipiente pero prometedor de una nueva forma de organización del aparato municipal al interior de la región. A la muy joven existencia de la Asociación Chilena de Municipios, creada luego de las primeras elecciones democráticas de alcaldes y concejales en 1992, se ha sumado el nacimiento de asociaciones de municipios de escala sub regional, en las que se buscan objetivos a veces operacionales y otras permanentes, pero que rompen con los esquemas tradicionales de asociativismo municipal. Creo firmemente que la planificación del desarrollo local y regional, por medio de instrumentos amparados en un concepto que hoy podemos denominar Ordenamiento Territorial, servirá como una herramienta efectiva de fortalecimiento de la identidad local y regional, pieza clave de cualquier proceso de descentralización efectivo y duradero. Estos procesos deben para ello ser realistas, sencillos y modestos en sus pretensiones, pues de ello dependerá que se concreten y por tanto conquisten la confianza de quienes participaron en su gestación. Como respuesta a este debate, se ha iniciado en la Región del Bío Bío un programa de Modernización del Gobierno Regional, una de cuyas líneas fundamentales es el sub programa de "Desarrollo Territorial", cuyo origen es la identificación de ocho '1erritorios de planificación" al interior de la región, durante el proceso de formulación de la vigente Estrategia Regional de Desarrollo, y para los cuales se propone la generación de planes integrales de desarrollo. En concordancia con ello el sub programa de Desarrollo Territorial se propone como objetivos "el desarrollo de una identidad territorial como factor de competitividad y de sustentabilidad de su desarrollo y componente esencial de la construcción democrática de un proyecto colectivo de futuro; el desarrollo de una nueva forma de cooperación público - privada y el desarrollo de capital social, como condición necesaria para la generación de nuevas oportunidades de desarrollo endógeno". En este proceso tendrán un rol preponderante actores como la Secretaria Regional Ministerial de Economía. Es la entidad designada por el Intendente Regional como responsable de la conducción del programa "Modernización de la Gestión del Gobierno Regional". También lo tendrá el Gobierno Regional, entidad administrativa que apoya la labor del Intendente Regional y del Consejo de Gobierno Regional. Se trata de la principal beneficiaria del programa y la que deberá asegurar la continuidad y sostenibilidad de sus resultados. A ellos se debe sumar la Secretaria Regional Ministerial de Planificación, entidad desconcentrada del Ministerio de Planificación y cuyo rol ha sido predominantemente el de evaluar técnicamente los proyectos de inversión pública en la región. Finalmente, la Asociación Regional de Municipios, ente representativo de los municipios en el nivel regional, poseedora de una alta legitimidad, pero con escasa capacidad de gestión, debido a sus limitados recursos financieros. Constituye, sin embargo, el canal de comunicación más expedito con los municipios y sus asociaciones sub regionales. En este escenario, el Proyecto Ordenamiento Territorial de la Zona Costera, iniciativa en la que trabajo y que es una tarea conjunta del Gobierno Regional y la Agencia GTZ, debe cumplir el rol de promotor de innovaciones en los estilos de planificación y gestión territorial en la región y, por consecuencia, cumple las condiciones para ser un ente facilitador de la relación entre los organismos antes mencionados. Su rol deberá ser el de articulador entre el programa y los municipios. Las relaciones entre estos organismos deberán enmarcarse en el funcionamiento de la Secretaría Técnica del Sub programa de Desarrollo Territorial, de la cual forman parte todas las entidades antes mencionadas, a excepción del proyecto Zona Costera. De esta forma la propia organización generada por ese sub programa servirá a los fines del proyecto de cambio, consecuente con nuestra pretensión de aportar desde dentro de la iniciativa y no desde la periferia. En este contexto, he propuesto un proyecto de cambio cuyos objetivos serán los siguientes: Visión: La acción del estado se orienta al logro de objetivos de desarrollo acordados con la participación de los actores locales y/o regionales, transformándose en verdadero motor de desarrollo. Objetivo Superior: El Gobierno Regional es el articulador de los intereses locales y sectoriales para el logro de los objetivos de desarrollo regionales y locales acordados participativamente. Objetivo del PC Se ha elaborado un marco orientador para la formulación de Planes de Desarrollo Territoriales (PDT) en la Región del Bío Bío, con la participación de los actores públicos regionales más relevantes en el proceso. Su desarrollo y evolución ha estado marcada por los altibajos de una institucionalidad regional en formación, que intenta desarrollar su estilo de gestión. Así las cosas, aplicando lo que señala Arthur Zimmermann respecto del "aprendizaje individual como base para el aprendizaje organizacional", he tenido que aprender a convivir con un entorno cambiante e inestable, en el cual las condiciones que motivan un proceso de cambio o lo hacen viable, aparecen y desaparecen (o se transforman) con una velocidad increíble. Pero también he aprendido que aquello no es sino lo perfectamente esperable en todo proceso de cambio, en particular si este se desarrolla a una escala como la regional, en la que la multiplicidad de actores y sus variados intereses hacen más difícil la tarea de encontrar espacios de interacción.